认真贯彻《土地管理法》切实加强土地管理工作

同志们：
　　今天召开的全省土地管理工作会议，是在全省上下深入学习邓小平理论，认真贯彻党的十五大和十五届三中全会精神，实施新的《土地管理法 》，推进依法治省进程，确保我省国民经济持续、快速、健康发展的新形势下召开的一次重 要会议。会议的主要议题是传达学习全国土地管理工作会议和全国贯彻实施新《土地管理法》电视、电话会议精神，回顾总结去年以来我省加强土地管理、切实保护耕地治本之策的情况 ，部署下一阶段土地管理工作任务。开好这次会议，对于我省继续落实中央土地管理的治本之策，学习贯彻新的《土地管理法》，建立土地管理新体制和新机制，开创我省土地管理新局面，促进我省社会经济可持续发展都具有重要意义。会上，省土地局林方磊局长还要作工作报告。明天，朱亚衍副省长要作会议总结，希望大家认真贯彻落实。下面我先讲三点意见。

　　一、充分肯定我省贯彻落实中央土地管理治本之策的成绩

　　省委、省政府历来高度重视土地管理工作，始终把土地管理作为关系全省改革开放大局、社会稳定和经济可持续发展的大事来抓。特别是去年中央11号文件下发以来，省委、省政府采取了一系列切实有效的措施，土地管理工作取得了明显的成效。

　　土地国策意识进一步加强。党中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》下发以后，省委、省政府认真学习贯彻中央治本之 策的主要精神，召开了全省土地管理工作会议，全面部署贯彻中央文件精神，结合本省实际 提出贯彻落实的措施。今年3月，省委、省政府又召开了全省计划生 育、环境保护和土地管理工作座谈会，对全省贯彻落实中央治本之策进行了再动员和再部署。通过一系列的学习、宣传和动员，全省各级党政领导和人民群众的 土地国策意识得到了进一步加强，保护耕地的积极性和自觉性得到了进一步提高，冻结非农业建设占用耕地的政令在我省得到了较好的贯彻执行。非农业建设用地清查顺利完成。根据党中央、国务院部署，从1997年5月开始，省政府成立了非农业建设用地清查领导小组，先后下发了《关于非农业建设用地清查处理的若干规定》和《关于非农业建设用地清查处理的补充规定》。经过全省上下的努力，基本查清了 我省1991年至1996年非农业建设用地的底子。据统计，我省各类非农业建设实际用地89.6 万宗，总面积115.8万亩，其中占用耕地51.45万亩。我们本着尊重历史、面对现实、实事求是、依法办事、有利稳定、促进发展的原则，对1997年4月14日之前已建和在建的符合条件的未批用地项目，严格按照有关法规、政策规定，重新输了用地审批手续，对不符合条件和违反有关规定的作出了相应的处理。通过采取一系列的措施，不仅解决了大量历史遗留的用地问题，规范了用地行为，而且为我省新一轮创业提供了用地保障，促进了经济持续健康快速发展。

　　土地宏观调控能力不断提高。我省加快了土地利用总体规划 的修编步伐，明确了规划修编的指导思想、工作任务和方法步骤。现在，省级土地利用总体规划即将上报国务院批准，各级土地利用总体规划也正在顺利修编，大部分已进入规划评审和报批阶段。与此同时，去年以来，全省不少地方根据中央的精神，相继建立起了土地预审制度和土地储备机制，实行“二次招商”，开展了建立现代企业制度过程中土地资产评估、确认、处置工作，通过土地使用制度的改革，加强规划对土地用途的控制，初步达到了控制总量，盘活存量的目的，进一步提高了各级政府对地产市场的宏观调控能力。

　　土地管理机构队伍更加健全。福州、厦门等6个设区的市建立了市土地局对所辖区土地管理机构的垂直管理体制，75个县（市）建立了县（市）土地局对乡镇土地管理所的垂直管理体制。为了加强对土地利用的监督，省政府聘请了15名特邀 土地监察员，组织各民主党派参与土地执法监督和视察活动，并批准成立了省直属土地监察 大队，加强了各级土地执法监察队伍建设。各地还进一步加强了土地管理队伍的精神文明建设，强化思想政治工作，积极改善服务态度，创建文明窗口，干部职工精神风貌有了新的变化，涌现出一批坚持原则、秉公执法的先进典型。

　　二、进一步认清加强土地管理工作的重要性和紧迫性

　　随着我国改革开放和现代化建设步伐加快，人口逐年增加，而耕地面积却大量锐减，引起了党中央的高度重视。江泽民总书记在福建视察时曾语 重心长地提出：“保护耕地就是保护我们的生命线。”前不久，江总书记在江苏、上海、浙江三省农村考察时强调：“我国农业人均资源较少，耕地最为稀缺，沿海地区人多地少的矛盾更为突出，这是实现我国农业可持续发展的一个主要制约因素”。在党的十五届三中全会上，江总书记再次强调：“我国后备耕地资源不足，提高农业综合生产能力，必须立足于现有的耕 地保护和改善，要严格执行基本农田保护制度”。我们要认真领会江泽民总书记的一系列重 要指示精神，充分认识加强土地管理、切实保护耕地治本之策的重要性和紧迫性，进一步增 强做好土地管理工作的责任感和使命感。

　　加强土地管理是为了实施可持续发展战略。土地作为三大生产要素之一，是不可再生的资源，对实施国民经济可持续发展战略起着基础性、决定性的作用。在我国三大国策中，控制人口是可持续发展的前提，节约和合理利用土地是可持续发展的核心，保护生态环境是可持续发展的保证。如果不加强对资源尤其是耕地资源的保护，即使今天依靠资源过度开发获得较快经济增长，但子孙后代的生存和发展却受到了威胁。我省土地省情特殊，一方面是山多地少，人多 地少，另一方面经济发展对土地的需求量大，发展经济和保护耕地的矛盾十分突出，耕地保护面临的形势十分严峻。土地资源变更调查成果表明：截止1997年10月31日，我省耕地总量仅2106万亩，仅占全省土地总面积的11.3％，人均耕地.66亩，是全国人均耕地最少的省份。而且我省耕地质量低下，中低产田占80％左右耕地后备资源严重匮乏，可供开发的耕地后备资源还不到200万亩。在这种特殊的土地省情下，我省耕地减少势头并未扭转，实现耕地总量动态平衡困难很多，确保社会经济的可持续发展十分艰巨，加强土地管理， 切实保护耕地显得尤为重要。

　　加强土地管理是为了实现经济增长目标。今年是我国改革开放和经济 建设任务十分繁重的一年，面临许多困难和矛盾。中央为了确保经济增长目标的实现，决定加大固定资产投资力度，发行财政债券１000亿元，增加银行贷款1000亿元，主要用于农田水利、交通、市政设施、农村电网改造、国家储备粮库和经济适用住宅建设。省委、省政府按照中央的部署，采取了一系列措施，确保我省国内生产总值增长11％以上，其中安排全社会固定资产投资增长20％，抓好全省23个在建重点建设项目、31个向国庆50周年献礼项目、12个重大利用外资项目的建设，同时还要抓好一批下半年新增加的重点工程建设项目以及“九五”后两年新开工的后续项目的前期准备工作，拉动国内需求。这些重点项目建设是我省经济发展的大局和后劲所在，各级政府要有全局观念，对这些项目必须及时提供用地保障，确保重点建设项目的顺利进行，促进我省国民经济持续快速健 康发展，确保全年增长目标的实现。

　　加强土地管理是为了维护社会的安定稳定。小平同志指出“压倒一切是稳定”，安定团结的政治局面是推进改革开放和现代化建设的前 提条件。当前，随着改革的不断深入和经济建设的快速发展，各方面的制度和机制有待于进 一步完善，社会经济生活中仍然存在一些不稳定的因素。其中，因土地纠纷而引起的信访案 件逐年增长，今年1—9月份，仅到省委、省政府集体上访的就有26起、1079人，分别比去年同期增长73.3%和 46.62%，土地上访占全省上访总数的6.4%，土地来信占全省信访总数的23.8%，给人民群 众的正常生活和社会稳定工作带来很 大的影响。土地管理工作做得好不好，做得细不细，直接关系到广大人民群众的切身利益，关系到改革、发展和稳定的大局，关系到党和政府的形象与威望。

　　当前我省土地管理形势不容乐观，土地管理还存在一些不容忽视的问题，突出表现在五个方面。一是有的地方领导存在模糊认识。有些同志错误地将发展经济与依法用地、保护耕地简单地对立起来，对中央的继续冻结令和新《土地管理法》提出的土地用途管制、农用地转用审批不理解，依法管地、依法用地和集约用地的观念尚未完全树立起来，占用耕地搞建设的扩张心态依然存在，甚至还希望在解冻之后，继续依靠大量占用耕地来发展经济。二是违法用地依然屡禁不止。近一段时期以来，少数地方还无视中央的禁令，未批先用，化整为零，强行征地，继续占用耕地进行低水平重复建设，有的甚至利用清理非农业建设用地后补办部分用地手续之机，弄虚作假骗取审批，使得土地问题成为群众信访热点，这个问题引起了国务院领导和国土资源部 领导的关注，我们必须高度重视，切实加以改进。三是土地市场不够规范。目前，我省出让用地占建设用地总数的15%，其中协议出让占出让用地总数的96%， 一些地方低价出 让土地，以会议纪要代替依法批地等有悖土地管理法的行为较为严重，因土地问题而发生的 违法违纪案件呈上升态势。这不仅造成国有土地资产 的大量流失，也成为滋生腐败现象的一大根源，扰乱了正常的经济秩序和社会秩序。四是土地浪费现象较为突出。当前一些地方在旧城改造、村镇建设、交通等基础设施建设中普遍存在一种倾向，用地不从实际出发，不量力而行，不按有关规定标准办，贪大求洋，土地利用率不高，土地大量闲置，造成了土地资源的极大 浪费。据土地清理结果显示，目前全省闲置的土地有6775宗，面积6.3万亩，占 实际用地面积的5.43%，主要集中在福、厦、漳、泉、莆五个沿海经济发达地区。五是耕地总量动态平衡难度较大。据统计，1997年全省审批各类非农业 建设项目占用耕地6.43万亩，加上当年水毁不能复耕的耕地0.86万亩，共减少耕地7.29万亩。而当年我省开发复垦和土地整理新增耕地仅4.2万亩，增减对抵之后，我省当年净减少耕地3.09万亩。这些情况表明，新时期我省土地管理的形势十 分严峻，保护耕地，科学合理利用土地还要下很大功夫，实现耕地总量动态平衡的工作任重而道远，需要我们继续努力，共同奋斗。

　　三、采取有力措施，切实加强土地管理和耕地保护工作

　　十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。新的《土地管理法》的公布 和实施，为进一步加强土地管理、切实保护耕地提供了有力的法律武器。各级各部门要统一思想，提高认识，坚持土地基本国策不动摇，加强土地管理，切实保护耕地，合理利用土地，促进 社会经济的可持续发展。当前，要着重抓好以下几个方面工作：

　　一要认真学习《土地管理法》，提高保护耕地的自觉性。新的《土地管理法》是一部关系农业基础地位，关系九亿农民切身利益，关系国计民生和中华民族子孙后代生存和发展的重要法律。新的《土地管理法》第一次以立法形式确立了土地基本 国策地位，充分体现了党中央、国务院加强土地管理、切实保护耕地的决心，集中反映了广 大人民群众的意愿，是贯彻依法治国基本方略的重要内容，是新时期土地管理的根本大法。各级领导干部要带头学好新的《土地管理法》 及相关法律、法规，树立起新的管地观、用地观和发展观，增强依法办事的自觉性，提高 依法办事的水平。这点，各级领导干部应予以足够重视，否则一不小心，轻者承担行政责任，重者触犯刑律，承担刑事责任。要组织广大干部群众深入学习新的《土地管理法》，积极向广大干部群众 宣传土地基本国策、土地用途管制、耕地特殊保护等内容，迅速掀起学习宣传的热潮，把法律交给群众，让法律深入人心，使广大群众和社会各界都能做到知法、守法、依法办事。

　　二要科学编制土地利用总体规划，严格实施土地用途管制。土地利用总体规 划是国家实行土地用途管制的依据，是贯彻实施新的《土地管理法》的基础性工作。《土地 管理法》明确规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地 利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少”。修编规划既要考虑用地的 需求，又要体现节约用地的原则，正确处理好发展经济和保护耕地的关系。各地必 须以保护耕地为重点，耕地保有量控制指标一 经确定，即具法律效力，必须严格执行，不得随意变更。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保护量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。各地在修编规划中必须采用1996年土地资源详查变更汇总成果，落实上级规划下达的主要土地利用控制指标，保证城市总体规划、村庄和集镇规划与土地利用总体规划相衔接，县、乡两级规划划定的城镇、村镇建设用地区、独立工矿区、农业用地区必须落实到地块，特别是乡级规划要将土地利用区落到实地和规划图上。在这里，要特别强调的是，凡新修编的土地利用总体规划未经批准的，不得新批准建设项目用地。项目用地不符合土地利用总体规划的，要先按法定程序修改规划，而后再按规划审批用地，否则不得批准用地。修编总体规划要认真贯彻落实十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重 大问题的决定》的要求，制 定保护基本农田的措施，严格限制农用地转为建设用地，切实保护耕地。修编计划可局部适当调整，但应依法进行，且总量不能变。关键是要做好基本 农田核查工作，把核查工作当作贯彻落实新的《土地管理法》的一项基础性工作，象去年抓全省非农业建设用地清查工作一样，成立专门机构，组织专业队伍，有部署，有检查，确保核查工作保质保量地完成，为新时期实施土地用途管制奠定基础。

　　三要合理开发利用土地资源，实现耕地总量动态平衡。实行耕地总量动态平 衡是党中央、国务院提出的一个重大战略目标。耕地总量动态平衡是以省、自治区、直辖市为单，和“米袋子”省长负责制一样，实行省级政府负责制，这不仅是国家的法定目标，而且是各级政府义不容辞的责任。各级政府要认真贯彻落实党中央、 国务院的精神，采取一系列法律、行政、经济的措施，确保我省现有耕地总量不减少。要严格执行耕地占用补偿制度，大力开展土地开发整理。《土地管理法》规定，非农业建设 经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地没有条件开垦或开垦耕地不符合要求的，要按新《土地管理法》和省政府的规定缴纳耕地开垦费，由省里统一组织异地开发，集中人力、物力、财力，在“九五”末期和“十五”期间搞几个大的围海造地项目。土地开发应认真做好可行性研究，进行科学论证，避免盲目开垦，破坏生态环境。要采取综合整理和专项整理相结合的办法，对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，增加有效 耕地面积，改善农业生产条件和环境。要努力提高耕地的质量，挖掘耕地 潜力，使有限的耕地资源发挥出更大的经济社会效益，最终实现生产能力的消长动态平衡。 

　　四要深化改革，积极探索土地管理使用新路子。要严格实行土地用途管制，按照土地利用总体规划确定的用途和土地利 用计划指标审批、提供土地。凡城镇人均用地超过规定标准、闲置土地没有充分利用的，城镇建成区不得占用新地扩展。凡不符合土地用途管制要求的，一律不予审批和土地登记。按照新《土地管理法》规定，今后，建设项目占用耕地的计划指标由国务院和省政府掌握，凡未取得耕地占用计划指标的，非农业建设不得占用耕地。要逐步建立土地资源的市场配置机制，不断推进土地使用制度改革，扩大土地有偿使用的范围，做到建设用地的供应从行政划拨为主转到市场配置为主，从按项目供地为主转向设定用地条件引导项目供地为主，建立起出让、租赁、作价入股、授权经营等多种形式并存，经营性用地以拍卖、招标为主的土地有偿使用制度。从明年开始，各地要学习厦门市的做法，将经营性房地产用地一律纳入拍卖、招标的轨道，县级以上城市要率先实行。要制定适度从紧的土地供应政策，根据国家的产业政策，本着保重点、保急需、保高新技术产业、保产品上档次上规模企业的用地方针，对不同产业采取不同的用地政策，停止对低水平重复建设项目供地。对符合规定的经济适用房用地，以及造福工程、防洪工程、灾民安置用地，要简化手续，加快审批。对灾后重建用地，要本着急事急办、特事特办的原则，给予保证。要按照控制总量、盘活存量的原则， 积极探索建立政府土地收购、储备制度和国有土地资产运营监管体制，盘活存量土地，合理分配土地收益，促进 国有企业改革和经济结构的战略性调整。

　　五要统筹兼顾，正确处理好经济发展与土地管理的关系。“发展是硬道理”，土地是经济和社会发展的重要基础条件。我省是全国人均耕地最少的省份之一，耕地后备资源严重匮乏。但是，我们的经济还要加快 发展 ，对外开放还要加大力度，基础设施还要进一步完善，人们的生活还要进一步改善，这些必然需要占用一些土地。经济建 设与土地管理存在一定的矛盾，如何处理这个矛盾，我认为加强土地管理，切实保护耕地是 党中央、国务院建立新的土地管理体制、机制的核心所在。但是严格管理并不意味 着不要用地，不要发展，而是要通过严格管理、集约用地、科学用地，从而更好地发展。土地管理工作一定要有利于改革开放，有利于经济发展，有利于人民生活水平的提高。应充分认识到促进生产力发展，服务经济建设是土地管理的应有之义，服务也是管理，管理为的是服务。要把土地管 理工作与省委、省政府的中心工作紧密结合起来，与新一轮创业有机地结合起来，找到土地管理为这些中心工作服务的切入点。充分发挥土地管理的职能作用，严格贯彻《土地管理法》，严格审批手续，该用的地把它用好，不该占的土地坚决不批。既要服从经济建设这个中心，服务发展这 个大局，又要加强土地管理，提高土地使用率，促进土地资源的永续利用。要树立以改革促 发展的观念，坚持依照法律和政策办事，按市场规律办事，综合运用法律、经济、行政的手 段来调控市场、配置资源，充分提高土地使用价值和利用效率。为此，必须注意以下几点：(1)土地利用总体规划应科学、合理，规划制定后，要严格执行，崐不可随意更改(2)建设应从有利于环保，有利于节约土地出发，适当集中，连片开发，不要“遍地开花”。新村建设、灾后恢复重建，也要考虑适当集中，节约用地(3)批地时应将节约用地做为审批的重要内容。目前，我省一方面建设用地紧张，另一方面浪费又极其严重，特别是农村，有的村干部一家盖两、三幢房子，只住一幢。还有南平、三明等山区地方修建高速公路，路面是否要像福厦公路那么宽，中间是否留那么宽的绿化带，来去路是否一定要并在一起，这些都要认真考虑，优化设计(4)建设应尽量用闲置地、荒地、滩地，少用、不用耕地(5)要坚持“用一造一、用一造二“的原则，确保耕地总量动态平衡。总之，经济建设要搞好，土地也不能浪费。

　　六要加快生态环境建设步伐，为土地资源的可持续利用提供有效的屏障。良 好的生态环境是经济和社会发展的基础，是子孙后代赖以生存和发展的基础。保护生态环境 就是保护生产力 ，改善生态环境就是发展生产力。在合理开发利用土地资源的同时，突出强调保护和改善生 态环境，这是长期以来实践经验的总结，是我们对人与自然关系认识的深化。今年我省闽江 流域和长江、嫩江、松花江流域发生的严重洪涝灾害，暴露出生态环境恶化，水土流失严重等问题。毁林开荒、盲目的围湖造田和围海造田，虽然带来了耕地面积的增加，同时也带来了水土流失和生态环境的破坏。耕地是自然界不可分割的组成部分，我们坚持实现耕地总量动态平衡目标，一定要立足于自然界整体环境，保证整个自然界不断 建立起良好的生态结构，遵循自然界的客观规 律，开发耕地决不能以破坏生态平衡为代价。土地资源的开发利用，一定要兼顾当前利益和长远利益，兼顾经济效益、社会效益和生态环境，正确处理好农林水的关系，处理好人与自然的关系。我们应当从可持续发展和长治久安的高度，认识保护生态、保持水土的极端重要性，把合理开发利用土地、保持耕地总量动态平衡与植树造林、绿化国土、优化生态环境结合起来，在保护生态环境的前提下实现耕地总量动态平衡。

　　七要严格依法办事，严肃查处各种土地违法行为。各级政府及有关部门应严 格按 照依法治国、依法治省的要求，有法必依，执法必严，违法必究，确保新的《土地管理法》 及相关法律、法规、规章的全面、正确、有效贯彻实施。要根据新的《土地管理法》，抓紧 《福建省实施〈土地管理法〉办法》的修订、完善工作。严格按照新的《土地管理法》 的要求，做好土地利用总体规划的实施、农地转用和征地审批、农村集体土地承包经营 权 的保护等工作，确保耕地总量动态平衡目标的实现。在新的《土地管理法》实施之前，各地 还要按照中央的要求，继续冻结非农业建设占用耕地 ，加强对本辖区内用地情况的动态监察，不管什么类型的用地都不允许再搞未批先用。要不 断加大执法力度，坚决制止各种侵占、买卖或以其它形式非法转让土地的行为，坚决制止占 用耕地建砖瓦窑、建坟或者擅自在耕地上建房、采石、采矿、取土以及毁坏森林开垦 耕地和侵占江河滩地等违法行为。对无故连续闲置土地两年以上的，要坚决收回。土地划拨 、出让行为要公开、公平、公正，对商 业用地，应一律采用招投标方式出让。对批地、用地中的渎职、失职等腐败行为，要 依法严肃查处，不仅要追究直接责任人的责任，还要追究直接负责的主管人员的责任。要依 法抓紧处理好群众来信来访，加强基层信访工作，畅通群众信访渠道，对群众反映的土地违 法案件要及时依法查处，把问题解决在基层，把矛盾化解在当地，切实维护人民群众的合法 权益，促进社会安定团结。

　　八要加强领导，积极为土地管理工作创造良好的条件。土地管理工作涉及全民族的根本利益，是关系子孙后代的千秋大业。土地管理工作必须切实加强，不能有丝毫的削弱和放松。各级政府对此应有紧迫感、危机感和责任感，切实加强对土地管理工作的领导，履行好保护土地的法定职责，切实 肩负起保护耕地和促进社会经济可持续发展的历史使命。一把手要“亲自抓、负总责 ”，真正做到思想到位，工作到位，责任到位。要建立起严格、科学的土地管理责任制，把 耕地总量动态平衡目标实现情况、土地利用总体规划实施情况和土地法律法规执行情 况列入领导任期目标责任制，作为评价、考核班子工作成绩和干部政绩的重要内容，切实抓好各项工作的落实。要不断研究新情况、解决新问题，努力探索加强土地管理的办法和途径，积极稳妥地推进土地管理体制改革。要推进土地管理工作规范化、制度化、法制化建设，进一步改革土地管理体制，建立土地特邀监察员制度，继续推进设区市土地管理局对所辖区土地管理机构、县（市、区）土地管理局对所属乡（镇）土地管理所的垂直管理体制改革，进一步完善土地 管理部门双重领导机制。各级党政领导要积极支持土地管理部门依法独立履行职责，帮助他 们解决实际工作中的困难，为土地管理工作创造良好的条件。要大力加强土地管理队伍建设 ，努力建立一支政治合格、业务精湛、工作勤奋，为政清廉的高素质的土地管理队伍，为土地管理工作提供强有力的组织保障。

　　同志们，当前我省土地管理工作既面临严峻的挑战，又面临难得的机遇，我们要以新的 《土地管理法》的颁布实施为契机，高举邓小平理论的伟大旗帜，在以江泽民同志为核心的 党中央领导下，发扬伟大的抗洪精神，增强工作责任感和紧迫感，团结一致，艰苦奋斗，顽强拼搏，迎难而上，加强土地管理，切实保护耕地，进一步改善生态环境，促进社会经济的可持续发展，为推进我省新一轮创业，为实现我省跨世纪宏伟目标做出更大的贡献。