泉州市、石狮市人民政府，省人民政府各部门、各直属机构，各大企业,各高等院校：

　　经省政府同意，现将《石狮市全域城市化发展改革试点方案》（以下简称《方案》）印发给你们，请认真落实《方案》提出的各项改革任务，积极、全面地推进石狮市全域城市化发展改革试点工作，为全省推进新型城镇化创造经验。

福建省人民政府办公厅

2013年7月7日　　　　

石狮市全域城市化发展改革试点方案　

　　为支持石狮市加快提升城市化发展质量和水平，探索新型城镇化道路，特制定本方案。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大精神，以人的城镇化为核心，以提高城市化质量为目标，以破解城乡“双二元结构”为主线，推动人口管理、产业布局、规划建设、土地管理、公共服务、社会保障、行政管理和城市管理“八个一元化”改革，统筹规划、全面实施、分步推进、重点突破，建设产业结构合理、劳动就业充分、基础设施完善、公共服务优良、城市环境秀美，具有闽南特色的时尚、创意、宜居、包容的活力城市。

　　（二）基本原则

　　——坚持解放思想、先行先试。发挥改革开放先行优势，弘扬“敢拼会赢、敢为人先”精神，大胆探索、勇于创新，着力破解石狮城市化发展体制性障碍，深化重点领域和关键环节改革，增创体制机制新优势。

　　——坚持以人为本、服务均等。把保障和改善民生作为推进城市化根本出发点和落脚点，加快推进公共服务均等化，着力改善人居环境，全面提升生活质量，确保城市化成果惠及人民群众。

　　——坚持提升产业、集聚要素。有效吸引人才、资金、技术等生产要素，引导传统产业升级，推动新兴产业发展，促进产业特色更加明显，构筑城市化发展的产业支撑。

　　——坚持生态优先、合理布局。以集约、智能、绿色、低碳为导向，强化生态控制，优化人口分布、产业布局和城市空间结构，注重提高城市化质量和水平，增强资源环境综合承载力。

　　——坚持创新创造、突出特色。立足石狮“创业型”、“小而精”、“时尚化”的城市特点，发挥传统优势，激发创新活力，打造魅力空间，走“质量石狮、二次创业”发展道路。

　　（三）主要目标

　　按照“三年打基础、五年全推开、八年一元化”的“358行动计划”，明确阶段任务，分解实施项目，落实保障措施，力求每个阶段都有新进展。

　　——到2015年，居住证制度全面推开，居住证制度与户籍制度、公共服务的衔接基本实现。全域城市化规划管理体系基本建立，产业空间布局明显优化，城市组团发展格局基本形成。城市公共服务基本实现全域覆盖，社会保障水平显著提高。土地管理制度、行政体制和社区管理等各类试点工作取得显著成效。创建成为国家生态城市、国家卫生城市。

　　——到2017年，城市基础设施基本实现全域覆盖，与全域城市化相协调的产业体系基本形成。各项改革全面铺开，中心城区、环湾片区实现镇改街和村改居，与全域城市化相适应的土地管理制度、行政管理体制基本确立。以常住人口为基础的公共服务配给制度、全域统一的社会保障体系更加完善，城市人居环境显著改善，创建成为国家文明城市。

　　 ——到2020年，实现全域城市化目标。传统产业转为现代产业，传统农业转为现代都市农业，农村居民转为城市居民，外来人口转为本地市民，村委会转为居委会，乡镇转为街道，城乡二元土地管理制度转为全域城市化土地管理制度。全市常住人口达100万人，城市化率95%以上；居住证常住人口覆盖率达100%，吸纳外来人口总数65万人；人均地区生产总值 12万元，居民人均可支配收入7万元；三次产业结构调整为2∶48∶50；城市建成区面积达70平方公里，城市建成区面积占总建设用地的比例达到70%，承载城市人口的比例80%以上；生态绿地覆盖率达45%；城镇人均公共绿地面积≥12m2；道路网密度12km/km2；城市污水集中处理率90%、生活垃圾无害化处理率98%以上；工业园区产值占全市工业总产值比重80%；城市公共交通出行比例达30%；全面普及15年基础教育，每千人病床数6张以上。

　　二、主要任务

　　（一）改革人口管理制度，有序推进农业转移人口市民化

　　1.实施统一的居住证制度

　　逐步实现居住证对常住人口的全覆盖。持有居住证的外来人口或企业急需的人才，符合条件的可转为石狮户籍。省内农村进城务工人员落户石狮后，允许在一定时期内保留土地权益，执行原有计划生育政策。

　　2.推动公共服务均等化

　　推动居住证持有人群与本地居民享受同等公共服务。积极扩大教育资源，保障随迁子女平等接受义务教育和学前教育。逐步实现重大公共卫生服务对居住证持有人群的全覆盖。推行无差别的劳动就业服务。将持有居住证的外来人口纳入保障房范围，对居住证持有年限不足的，可以享受公租房、廉租房政策，对持有居住证达到一定年限的外来人口和企业急需人才，可以享受限价房政策。探索省内户籍地独生子女奖励扶助政策委托石狮管理和异地结算的办法。条件成熟时，将最低生活保障覆盖到已经持有居住证一定年限的外来人口。

　　凡持有居住证满两年以上的外来人口，可以选择参加石狮城乡居民社会养老保险，连续缴费满一定年限后可在石狮享受养老保险相关待遇。对符合产业需求的特殊人群，给予社会保险财政补贴。凡持有居住证且符合一定条件的外来人口，可选择参加居民医疗保险。完善城乡居民社会保险制度，建立省内户籍地委托石狮管理的协作机制，探索省内政府保费补助跨区转移方式，实行“钱随人走”的政府保费补助政策。与有关省份加强对接，探索建立社会保险异地委托管理协作机制。探索建立补充工伤保险制度。

　　3.完善社会参与机制

　　探索持有居住证的外来人口社会权利在居住地的实现机制。对持有居住证、符合相关法律规定的外来人口，可推荐参选各级党代表，参加泉州市、石狮市两级公务员考试录用和事业单位公开招聘，按照选举法规定办理相关手续后参选人大代表。对居住满一年且持有居住证、有合法稳定住所、具有选民资格的外来人口，由本人提出申请，经社区居民选举委员会同意，可以参加本社区居民委员会的选举，参与居住地的社区管理。

　　4.健全资金筹集机制

　　建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化的成本分担机制，明确成本分担主体和支出责任，加大省、泉州市对石狮市吸纳外来农业转移人口的财政转移支持力度。支持石狮创新城市化融资渠道，探索发行市政建设债、项目收益债等各种形式的地方政府融资品种，引导各银行机构对石狮城市化建设给予重点信贷支持。

　　（二）加快产业转型升级，强化产业支撑

　　1.优先发展现代服务业

　　以专业市场为龙头，加快国际轻纺城、石狮辅料城、仓储物流园区等项目建设，优化石狮服装城和海博会的运营方式，打造现代化的专业批发市场、配送中心和物流中心，促进会展、市场、电商、物流等融合发展。推动基于云计算技术的电子商务交易平台建设，积极争取石狮海西电子商务园列为国家电子商务示范基地。鼓励各类金融机构在石狮设立分支机构，支持符合条件的金融机构升格或扩大审批权限、增加信贷额度，加快组建石狮村镇银行，鼓励石狮探索民间融资市场创新。推动永宁文化旅游小镇、祥芝渔港风情小镇建设，发展石狮滨海特色旅游。开展服务业综合改革。加快发展总部经济、楼宇经济，吸引咨询、设计、营销、品牌展示等多种业态集聚发展。提升发展传统消费产业，发展餐饮娱乐、文化体育、休闲购物等城市消费业，培育都市型消费新业态，打造闽南地区消费中心。

　　2.优化发展现代都市工业

　　实施“东方米兰”计划，重点建设服饰创意博览园、纺织服装产业发展基地，推动石狮纺织服装产业创新发展云列为省级产业公共平台。以新技术、新工艺、新业态改造提升传统纺织服装业，延伸现代纺织服装产业链。按照“升级淘汰落后，改造代替关停”的思路，加快产业置换和结构调整，引导城区的传统企业“退城入园”、“退二进三”，积极争取石狮市新型染整产业循环发展园列为国家循环化改造示范试点园区。创建创新型城市，高标准建设石狮高新技术产业开发区、科技型创新企业基地和中小企业创业基地，构建科技公共服务平台，培育发展电子信息、节能环保、新能源等战略新兴产业，生成一批“专”“精”“特”科技小巨人企业。坚持海陆统筹，挖掘海洋优势，重点发展海洋生物医药、海洋保健食品、海洋精细化工、海水综合利用、邮轮游艇等海洋产业，推动石狮市海洋生物科技园列为省级开发区。

　　3.加快发展现代都市农业

　　推动传统农业向生态农业、休闲农业、观光农业等现代都市农业转型，采取奖励补助等多种方式，培育联户经营、家庭农场、专业合作社。推动现代都市农业与生态涵养保育相结合，改善石狮自然生态环境，提高城市环境容量和品位。加快发展远洋捕捞、海产品深加工、冷链物流等产业，促进传统渔业向现代海洋渔业转型。

　　（三）建立全域城市规划管理体系，提高城市综合承载能力

　　1.编制全域一体空间统筹规划

　　以生态控制线规划为“本底”，在土地分类、功能分区、空间管制、规划目标年限等方面，设立统一的规划编制标准，编制全域一体的空间统筹规划。将市域划分为城市功能片区和功能组团，按城市功能片区或功能组团开展控制性详细规划编制，实现市域全覆盖。开展“多规合一”规划管理试点，推进生态控制线规划、经济社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划等“多规融合”。调整石狮用地规划的地方统筹管理方式，强化规划实施管理的约束性，真正做到“一张图作业”。

　　2.建立生态控制线管理体系

　　根据城市空间发展现状，探索在高密度城市化地区构建生态保护管理体系。结合耕地保护、林地保护、城市绿地系统建设等，划定生态控制线区域，确定生态控制分级标准，确保生态系统的连续性和系统性。探索以生态控制线作为管控城市建设用地扩张的做法，严格限制城市建设的无序蔓延。条件成熟后，适时出台生态控制线管理具体办法，制定实施细则，对生态线控制区域严格管理。探索“生态有偿保护”机制，对纳入生态线控制范围的农用地，根据生态控制分级标准进行补偿。

　　3.实施项目带动

　　加大城市建设力度，重点推动钞坑、城北、城东、北环、桥头和永宁、祥芝“五片区二小镇”开发建设。提升商贸辐射能力，建设服务泉州、面向海西的现代化商贸会展中心和购物娱乐中心。推进石狮与周边区域交通一体化，建设泉州湾跨海大桥、一重环湾快速路、二重环湾快速路等对接泉州环湾都市区快速通道，推动厦漳泉城市联盟路石狮连接线、泉州城际轨道交通项目建设。构建快速疏港体系，优化通关软硬环境，把石湖港打造成海西重要内贸集装箱港区。通过项目带动，实现城市和产业功能的双提升，提高城市综合承载力。 

　　（四）建立全域城市的土地管理制度，提高土地利用效率

　　1.完善土地市场运作体系

　　向国土资源部申报将石狮市列为集体经营性建设用地流转试点，将集体建设用地流转纳入国有建设用地交易平台，统一管理、直接入市，实现土地同地同权同价。允许石狮除宅基地以外的集体建设用地使用权和农民房屋用于银行抵押贷款项下抵押登记、评估和可转让。创新多元化土地供应机制，尝试在土地供应方式、土地使用年限、地价标准等方面，实行差别化的供地政策。探索“分阶段出让、短期出让、租赁”等多种弹性土地供应方式。探索政府与土地权益人共享土地增值的收益机制。落实泉州“金改区”的政策，鼓励石狮探索土地信托模式。

　　2.探索征地制度改革

　　实行“人地挂钩”政策，根据吸纳新增外来人口的数量，按照人均城市建设用地标准，确定城市建设用地规模，促进土地集约利用。对年度新增建设用地指标给予倾斜，在年度指标不足时允许申请追加。推动土地征收和村庄整治相结合，探索土地“征转”分离办法，按照规划建设要求，以行政村或村民小组为单位分期分批实施。对保留原有地貌景观，且不改变农用地用途的项目用地，允许开展只办理农用地征收、不办理农用地转用的试点。探索实行土地利用总体规划“两年评估调整，五年滚动修编”的动态管理机制。结合土地利用、林地保护利用规划修编，适当调整基本农田、耕地和林地布局。支持石狮市向国土资源部申请基本农田保护指标和补充耕地指标在全省范围内有偿调剂。允许石狮市林地占补平衡在全省范围内统筹解决。在条件成熟时，支持石狮将全市集体土地依法转为国有土地。

　　3.创新低效用地再利用模式

　　开展城镇低效用地再开发试点，根据《石狮低效用地再开发专项规划》，制定《石狮更新改造规划建设空间指引》，确定城市更新单元和分级分类规划标准，实施多主体、多途径城市更新改造。深化“三旧”改造，探索社区（村居）或原土地使用权人自主改造的模式，在遵循《石狮更新改造规划建设空间指引》的前提下，允许其自主规划、自主开发、自主建设。纳入试点的存量建设用地，根据原土地使用权人自愿申请，可以将集体建设用地转为国有建设土地，确定给原土地使用权人使用，并由其自行或合作开发。社区改造增加的房屋，可办理房屋产权登记，将产权落实到相关产权单位或个人。在低效用地再开发试点实施中，按照“封闭运行，风险可控”的原则，对开发范围、试点期限、工作步骤等方面放宽要求，给予更多的配套政策支持。

　　（五）健全全域统一的公共服务体系，提高公共服务水平

　　1.完善公共服务市场化供给和运作体系

　　推进非基本公共服务市场化改革，推动企业、社会组织和个人参与公共服务的供给，建立多主体、多方式、多渠道的公共服务运作体系。完善政府购买公共服务政策，引入第三方监督机制，建立信息公开和评价制度。整合资源，组建包括引水、蓄水、供水、排水、污水处理等服务在内的水务集团公司。加强公共服务设施建设，逐步实现公共服务标准全域统一。加快建立互通互联、全市统一的政府公共服务信息网络平台。

　　2.建设一体化的基础设施体系

　　统筹全域城市基础设施建设，加快供水、供电、燃气、信息通讯、垃圾污水处理等设施联网对接。提升城市信息化水平，建设覆盖全域城市智能化系统，创建智慧城市试点。实施走廊构建、短接组网等交通提升工程，加快建设城市主干道、城市快速路和轨道交通，构建现代化交通体系。贯彻公交优先战略，建立轻轨、常规公交系统、出租汽车等多方式构成的城市公共交通体系。

　　3.建立均衡优质的区域教育体系

　　逐步提高教育支出占财政一般预算支出的比例，确保教育财政投入高于财政经常性收入的增长。财政投入优先向沿海五镇倾斜，实现资源配置全市域均衡。扩大各级示范性幼儿园覆盖率。所有中小学校办学条件实现标准化。实施“小片区”管理模式，以优质学校为龙头捆绑周边一般校，建立中小学校长和教师校际交流机制。构建符合素质教育理念的质量监测体系，建立以学生进步速度和学校提升程度为导向的绩效考核机制。按省直中小学校的标准核定石狮教师专业技术职务结构比例，开展中小学教师职称制度改革。支持与台湾、香港和国外教育机构依法合作办学。鼓励采取政府购买公共服务的方式，加大对非营利民办教育机构的扶持力度。率先实现教育现代化。

　　4.改革公共医疗卫生服务机制

　　深化公立医院综合改革试点，全面实行药品零差率销售制度，调整诊疗服务收费标准，探索总额控制、按病种、按人头、按项目付费等复合型付费模式。建立“医药分离”的药品管理和采购制度，探索实行省定价格幅度内“自主议价”的药品采购制度。建立覆盖全域的医疗卫生服务体系，逐步完善市医院—社区卫生服务中心医疗联合体，开展分级诊疗，引导居民到基层医疗机构首诊。鼓励引进境外医疗机构，认可境外医疗卫生专业职称及从业资质。采取政府购买服务的方式，鼓励社会力量参与公共卫生服务。按省直事业单位的标准核定石狮医疗卫生事业单位专业技术职称结构比例，开展医疗卫生事业单位专业技术职称制度改革试点工作。在全省医疗机构设置规划及相关政策上，支持石狮新办三级综合性医疗机构或专科医疗机构。打破按行政区域设置村（社区）级医疗卫生机构的规划办法，按服务人口规划设置村卫生所（室）和社区卫生服务站。依托全省卫生信息专网，建立覆盖全域的医疗卫生信息共享和交换平台，实现医疗卫生管理和服务信息化。完善政府卫生投入政策，健全“以事定费”的财政经费供给方式。

　　（六）建立多元化的社会保障体系，实现社会保障的全覆盖

　　1.健全就业保障体系

　　建立跨地域的就业信息交换平台，健全市、镇（街）、村（社区）三级就业服务平台。认真落实税费减免、社保补贴等促进劳动力就业优惠政策。建立劳动力职业培训制度，提供免费的“就业培训卡”。鼓励劳动者自主创业、自谋职业，探索扩大失业保险基金支出范围，按规定将失业保险基金用于小额担保贷款基金和其他项目，加大对失业保险参保者的创业扶持。增加就业专项资金投入，引导当地主导产业建立“创业孵化基地”、“产业技工培养基地”。

　　2.完善社会保障制度

　　探索完善“五险统征”机制，赋予社会保险管理方面更多的地方自主权。完善住房保障体系，建立针对不同人群、不同方式的住房补贴制度。鼓励将符合规划条件的村居（社区）集体自建房屋，纳入政府保障性住房体系。探索建立工伤预防制度，积极稳妥推进工伤保险先行支付工作。

　　（七）推进行政管理体制改革，提高政府的综合服务能力

　　1.实施行政体制和人事制度改革

　　根据全域城市化进程和管理服务人口规模，科学核定党政机构数量和编制总量，按照构建覆盖全域的“综合化、扁平化”管理体系的思路，整合现有行政职能，调整党政机构设置。合理界定市级与镇街的事权、财权和职责，逐步剥离镇街的经济管理职能，强化镇街的综合服务和社会管理职能。适时推进“镇改街”、“村改居”、社区重划等行政区划调整。推进干部人事制度改革，深化公务员分类管理和薪酬制度改革，探索实行政府聘员制度。

　　2.加强新型社区建设

　　结合《石狮市建设新型社区五年行动计划》，推动农村社区向城市社区转变。设立镇街社区服务中心和村居社区综合服务站，实行“网格化管理”，推动政府管理服务重心下移、属地管理。有序推进村居（社区）由村民自治向城市居民自治的过渡。逐步剥离村居（社区）经济管理职能，对实力较强的集体经济组织，实行公司化或股份制改造。探索社区自治的新模式，发挥“老人会”、“业委会”等社区性民间组织、在外“乡贤”在社区建设、管理和服务的重要作用。积极培育社区性的社会组织，壮大社区义工队伍。

　　三、保障措施

　　（一）加强组织领导

　　建立由省发展改革委牵头、省直相关部门与泉州市、石狮市共同组成的联席会议制度，研究解决全域城市化改革的重大问题。石狮市要成立试点工作领导小组并指定专门办事机构，抓紧研究制定实施方案，协调落实各项工作，推动重大项目组织实施，保障各项目标任务顺利完成。

　　（二）稳步推进实施

　　各级各相关部门要对照本方案，结合工作职能，制定工作计划，分阶段、分目标有序推进。在城市规划设计、更新改造、土地管理制度改革、行政管理体制改革和社区管理等关键环节，明确责任分工、时限要求，层层分解目标，逐级落实任务，保障试点工作顺利推进。

　　（三）强化目标管理

　　实行项目化管理，提高改革的科学性，防范和减少风险。建立改革综合评估制度，对综合性和重大改革试点的改革成效，适时组织评估。建立综合改革试点工作目标管理制度，将改革任务纳入相关部门绩效考评体系，实行定期、不定期的督促检查。建立改革年度报告制度，及时发现问题，总结积累经验，并将有关情况报送发展改革部门。

　　（四）完善产业政策

　　适时出台推动二三产业分离、限额以下商业企业转为限额以上商业企业、传统商贸转为电子商务等产业转型政策，完善土地供给、金融服务、技术引进的要素集聚政策，健全“事业留人、感情留人、待遇留人、环境留人”的人才政策。研究制定具体措施，推动“划业入园、划行归市”，引导存量产业入园入市发展。

　　（五）营造良好氛围

　　积极发挥新闻媒体和网络的作用，广泛宣传试点工作的政策措施和阶段性成果，努力营造全社会支持改革、推动改革的良好氛围。充分尊重群众意愿，调动社会各方面积极性，发挥专家学者力量，形成推进试点工作的合力。