各市、县(区)人民政府，省政府各部门、各直属机构、各大企业，各高等院校：

《福建省“十五”土地开发利用专项规划》已经省人民政府研究同意，现印发给你们，请认真组织实施。实施中的有关问题和意见径报省计委、国土资源厅。

福建省“十五”土地开发利用专项规划
（省计委    国土资源厅    二○○二年四月）

一、现状与问题

（一）“九五”土地开发利用成效

根据全省土地利用现状变更调查汇总成果，2000年底全省1240．14万公顷土地的利用现状是：耕地138．15万公顷，园地61．09万公顷，林地834．48万公顷，牧草地0．27万公顷，城镇村及工矿用地42．47万公顷，交通用地9．99万公顷，水域58．72万公顷，未利用土地94．96万公顷。

“九五”期间全省土地开发利用所取得的成效主要有以下几个方面：

1．多渠道补充耕地。“九五”期间，全省通过荒草地开发、沿海滩涂围垦、土地整理等途径，共补充耕地1^71万公顷，平均每年补充耕地0．34万公顷。

2．重新划定基本农田保护区。在1994年划定基本农田保护区的基础上，1998年开展了基本农田保护区核查工作，全省共划定保护区114973片，保护面积121．39万公顷，超过划定基本农田保护区的计划任务。

3．为经济建设与社会发展提供建设用地保障。“九五”期间，全省新增非农业建设用地7．71万公顷，年均增加1^54万公顷，保证了城镇、村庄和工矿建设及重点大中型建设项目用地需求。

4．积极开发利用土地后备资源。“九五”期间，全省共开发利用土地后备资源8．39万公顷，其中开发利用荒草地等资源8．06万公顷，围垦沿海滩涂0．33万公顷。

5．加强土地资源管理工作。全面完成土地利用总体规划编制、修编工作，为实施土地用途管制提供了科学依据。强化了土地资产管理，开展基准地价修订、宗地评估、土地资产处置工作，为改制企业的土地资产选择最佳处置方案。开展土地变更调查，掌握土地利用动态，为土地开发利用决策提供科学依据。

（二）存在的主要问题

1．耕地净减幅度较大，总量动态平衡形势严峻。“九五”期间，全省减少耕地10．06万公顷，其中耕地改为园地等6．02万公顷（占59．8%）、建设占用耕地4^04万公顷（占40．2%）。农业内部结构调整大量占用耕地，是耕地面积大量减少的主要原因之一。由于土地开发整理的资金投入不足等原因，全省补充耕地尤其是围垦沿海滩涂新造耕地的计划没有完成，仅补充耕地1．71万公顷，增减相抵，全省耕地净减8．35万公顷。

2．非农业建设用地增长过快，占用耕地比例偏高。“九五”期间，全省新增非农业建设用地7．71万公顷，是“八五”期间非农业建设用地量的1．2倍，其中占用耕地4．04万公顷，占全省新增非农业建设用地的52^4%，比“八五”期间减少了9．5个百分点，但仍然偏高，增加了耕地占补平衡的难度。

3．集约用地、依法用地观念不强，违法用地现象时有发生。一是土地利用方式仍较粗放。有些地方建设用地只注重外延发展，不注意充分利用闲置土地、盘活存量土地、挖掘土地利用潜力；二是没有发挥市场机制在土地资源配置中的基础调节作用。“九五”期间全省90%以上的土地供应仍采用行政划拨方式，土地交易招标拍卖比例低；三是违法用地现象时有发生。未批先用、少批多用、非法占用耕地和基本农田等现象时有发生，法人违法行为比较突出；四是部分建设单位没有履行耕地占补平衡法定义务。建设项目占用耕地，有的没有按照《土地管理法》规定开发出同等数量和质量的耕地，有的没有按规定缴纳耕地开垦费，实现耕地总量动态平衡难度加大。

二、原则与目标

（一）基本原则

认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，继续坚持土地资源可持续利用的发展战略，实施《福建省土地利用总体规划》。根据全省经济和社会发展的实际情况，“十五”期间，全省土地资源的开发利用应把握以下基本原则：

1．突出重点与挖掘潜力相结合，保障基本建设用地需求。重点保证事关全省经济和社会发展大局的重大基础设施、重点产业项目建设的用地需求。鼓励城镇建设采取内涵改造挖潜为主、外延扩展为辅的发展方式，引导工业向园区集中，农村居民点向中心村集中。

2．坚持开源与节流并举，确保实现耕地占补平衡。

一方面要加大开发利用耕地后备资源的力度，补充耕地。另一方面要加强农业内部结构调整占用耕地的管理，严格实行土地用途管制制度，控制非农业建设占用耕地，鼓励利用存量土地和非耕地建设项目。

3．合理开发利用土地后备资源。

按照经济效益、社会效益和生态效益统一的原则，根据不同类型土地资源的特性，因地制宜合理确定土地后备资源开发利用的方向和程度，在此基础上实施开发利用。

4．优化农业内部结构，全面提高农用地利用综合效益。

进一步优化土地资源配置，合理确定农用地的利用方向、结构和布局，推进农业现代化进程。通过提高农业生产技术，适度扩大农用地经营规模，发展高优农业和创汇农业，提高农用地的产出效率。

5．开发利用与整治保护相协调，促进土地资源可持续利用。

坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，全面协调平衡土地资源的开发利用与整治保护，保障资源可持续利用。坚持用养结合，突出保养培肥，以高产土壤为目标，治理改造中低产田，提高耕地综合生产能力，全面提高土地资源质量。

（二）主要目标

“十五”期间全省土地开发利用的总目标是：确保耕地占补平衡，力争耕地总量动态平衡、耕地面积有所增加，逐步提高耕地质量；保证全省重点、大中型非农业建设项目的用地需求，为全省经济社会发展提供用地保障；逐步整治、改善土地资源环境，提高土地资源整体质量和土地开发利用综合效益，实现土地资源可持续开发利用。具体目标是：

——非农业建设占用耕地总量控制在1．67万公顷，其中重点建设项目占用耕地0．6万公顷，一般建设项目占用耕地0．27万公顷，城镇建设占用耕地0．8万公顷。

——补充耕地2．33万公顷，其中土地开发补充耕地1．33万公顷，土地整理补充耕地面积0．33万公顷，沿海滩涂围垦补充耕地0．67万公顷。

——生态退耕面积0．33万公顷。

——基本农田保护区面积达到121．93万公顷。

三、重点任务

（一）保障重点建设项目用地

坚持“确保重点，控制一般”的原则，保障全省“十五”期间的国家级和省级重点以及大中型非农业建设新（扩）建项目的建设用地需求。在符合国家产业政策及有关行业用地标准规定的前提下，通过土地利用年度计划调控，确保全省重点基础设施建设、重点支柱产业、重大外资企业、产品上档次与产量上规模企业、经济适用住房、防灾救灾安置建设、重点小城镇建设等建设用地的需要。优先考虑83个城市与县城、20个全省重点发展的中心镇建设占用耕地的需求。要注重挖掘潜力，盘活存量土地，充分利用闲置土地。要努力通过土地整理置换解决城镇、村镇建设对耕地占用指标的需求问题。严格控制一般建设项目占用耕地，鼓励利用非耕地和存量土地。原则上不安排经营性房地产开发占用耕地指标。

（二）因地制宜开发宜耕荒草地

“十五”期间，为实现开发利用宜耕荒草地补充耕地1^33万公顷的计划目标，重点要抓好以下工作：

1．根据各地荒草地资源的适宜性，明确开发利用方向。对海拔较低、坡度较小、水源充足、土层较厚的部分，应优先考虑开发为耕地，其余地区的荒草地宜开发为林地或牧草地。

2．做好开发过程中的生态环境保护工作。开发利用荒草地不能以破坏生态环境为代价，应当服从生态建设的需要，尽可能选择坡度较小、生态条件较适宜的地区进行开发利用。要配套必要的保水保土措施，避免形成新的水土流失区。严格禁止在坡度超过25°的地区，尤其是水土流失严重地区的开发行为。

3．加强新补充耕地的农田水利设施建设，实施沃土工程，培肥耕地，逐步改善土壤环境，提高耕地质量。

（三）大力推动土地整理

通过与中低产田改造、村镇建设相结合等途径，积极开展土地整理工作，挖掘现有耕地资源的潜力。

1．根据各地耕地资源的实际利用情况，确定进行单一的农地整理、村庄整理，或进行综合的土地整理模式，努力增加耕地的有效面积。

2．先易后难，突出重点，逐步推广。先集中对坡度在0—6°的耕地、“空心村”进行整理，然后逐步扩大范围。

3．村庄整理应做好与城镇、村镇建设规划的衔接，农地整理应与中低产田改造、农业综合开发、小流域综合治理等相结合，提高投入产出率和综合效益，注重提高新整理耕地的质量。

（四）积极稳妥围垦沿海滩涂

“十五”期间，重点抓好长乐外文武围垦、惠安外走马埭围垦、福清东壁岛围垦等具备条件的沿海滩涂围垦项目建设，根据条件抓好一批中小型滩涂围垦项目，尽量补充耕地。滩涂围垦应注意抓好以下工作：

1．严格做好前期论证工作。沿海滩涂围垦涉及沿海滩涂、近海渔业、海洋生态环境、陆地淡水供应等复杂的资源利用和环境保护问题。切实做好前期论证工作，应与海洋功能区划等有关的专业规划协调一致，在不影响沿海资源生态环境的前提下，稳妥地确定围垦范围和规模。

2．加强围垦项目的组织管理。要加强领导，进一步做好组织协调工作，规范项目的审批和组织管理程序，提高办事效率，确保滩涂围垦规划、可研、立项、初设审查、资金投入等工作科学有序进行。

3．积极筹措围垦资金。一是建立围垦项目资金投入的协调机制。省直有关部门要共同制定省级补助资金的安排使用年度计划，明确资金投入比例和方向，集中使用围垦资金，充分发挥资金的投入效益。二是健全围垦项目投资机制，鼓励多种所有制成份投资围垦项目，大力倡导以股份制形式建设围垦工程，完善股份合作制建设机制。

4．重视提高补充耕地的质量。必须采取工程和生物措施加快新造土地的熟化过程，提高补充耕地的质量。

（五）优化土地利用结构，提高土地质量

逐步优化土地利用结构、提高土地资源整体质量，进一步提高土地开发利用效率。

1．积极调整农用地内部结构。积极推进农业用地内部结构调整进程，优化农用地开发利用结构。要根据市场对产品需求的变化，尽可能满足投资省、见效快、效益好、产品市场容量大的农业产业项目对土地利用的需求。

2．努力保持粮食综合生产能力。稳定现有耕地面积，推广农业生产先进技术，适度扩大耕地经营规模，发展高优农业和生态农业，提高耕地的利用效率和效益，增强耕地的承载能力，保持粮食综合生产能力。

3．积极改造中低产土地和治理水土流失。开展小流域综合治理，加强对中低产土地的改造和水土流失的综合治理，加大防治土地资源退化的力度，改善土地利用的生态环境，促进土地资源的可持续利用。

（六）切实保护土地资源

切实开展土地资源保护工作，重点加强耕地资源、林地资源、沿海滩涂资源的保护。

1．加强基本农田保护。首先要根据《福建省土地利用总体规划》，完成补充划定0．55万公顷基本农田的任务。其次，要根据国务院《基本农田保护条例》、《福建省基本农田保护条例》的规定，建立和完善基本农田保护工作责任制、基本农田认定制度、非农业建设占用基本农田许可制度、高额补偿和占补平衡制度，加强土地执法监察和重点案件查处力度，有效保护基本农田。

2．加强林地保护。要高度重视林地保护工作，积极防治森林病虫害，控制森林火灾，实行合理采伐。根据《森林法》等有关法律法规的规定，落实林地面积目标责任制，严格控制建设征占用林地，确保林地占补平衡。

3．加强沿海滩涂资源保护。根据《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《渔业法》以及我省海洋功能区划等，确实加强对沿海滩涂资源、湿地、沿海红树林和河口生态系统的保护，禁止对沿海滩涂的盲目围垦。

四、政策措施

（一）建立土地资源管理目标责任制

深入贯彻土地管理的法律、法规，把土地资源管理纳入各级政府的任期工作目标责任制，对基本农田保护、耕地占补平衡、土地开发整理、政府批地供地行为、土地招标拍卖和土地执法监察等工作进行综合评价。采取有力措施，加强督促考核，确保目标责任制全面落实。

（二）严格实行土地用途管制制度

严格按照各级土地利用总体规划所确定的土地用途和土地使用条件，审批各类土地资源的开发利用，重点要严格审批农用地转为建设用地、农用地内部结构调整等。坚决杜绝乱占滥用耕地等土地利用违法行为，促进各类土地利用依法进行。强化土地用途管制制度的落实，并根据实际需要开展相关土地利用专项规划的编制工作。

根据“十五”期间全省各项重大基础设施和重点基础产业建设的需要，适时对原有土地利用总体规划进行调整与修编，并按规定程序上报审批，以确保有关建设项目的用地需求，同时保持土地用途管制制度的延续性。

（三）加强建设占用耕地管理

按照国家的产业政策和供地政策，积极调整土地利用的方向，严格禁止不符合国家供地政策的用地行为。

加强建设用地定额和动态管理。建立建设用地信息发布和审批备案制度，定期发布土地供应总量、政府供地限制目录等建设用地信息。按照国家有关建设用地定额的规定，核定各类建设项目的用地面积。完善建设项目用地预审和供地许可制度，推广建设项目用地会审制度，做好建设项目用地的前期审查工作。做到先期介入，简化手续，提高行政效率，实行咨询、预审、征地、农地转用、收费、供地、发证一条龙服务。按照法定程序，切实做好耕地占补平衡、建设项目征地等各项工作；加强建设项目用地的后期跟踪复核工作。继续实行建设项目用地审批备案制度。

（四）有效保障土地开发整理

构建土地开发整理资金保障体系。严格按照有关规定，足额收取耕地开垦费等有关税费；加强资金管理，保证专款专用，保障土地开发整理的资金需求。拓宽资金筹措渠道，鼓励和引导社会投资土地开发整理。

建立健全土地开发整理组织管理机制。要规范管理，明确职责，实行耕地开发全程管理。积极探索与土地整理相关的土地置换新机制，调动开展土地整理的积极性，促进农地整理和村庄整理，为小城镇建设提供用地空间。

建立土地开发整理工作机制。本着“积极稳妥，统筹兼顾”的原则，耕地开发、土地整理、滩涂围垦三管齐下，长期项目与短期项目相结合，兼顾土地开发整理项目的经济效益、社会效益和生态效益。建立一套有效的工作机制，形成各部门齐抓共管、互相配合的良好局面。

（五）强化土地配置市场机制

创新土地管理机制，积极推行土地储备制度，消化盘活存量土地，控制土地供应总量，以供给引导需求。加强土地资产管理，强化市场管理机制，合理配置土地资源，促进土地供应从增量为主向存量为主转变、土地配置从行政划拨向市场供应转变、土地利用从粗放向集约转变。

扩大土地有偿使用范围。除《土地管理法》规定可以采取行政划拨的用土地外，一律采用有偿使用方式供应土地，形成土地租赁制、作价入股和出让并举的多元化用地格局。

以市场机制规范用地方式。除经济适用房用地外，经营性房地产用地一律采取招标、拍卖方式供地，形成合理的土地利用配置格局，提高土地利用效益。发挥市场机制在土地资源配置过程中的基础调节作用，科学有效地配置土地资源，防止粗放利用土地、浪费土地资源现象的发生，促进土地资源的高效合理利用。

加大农村集体土地产权制度改革与创新力度。采取“农民土地使用权的出租”、“农民土地入股、共担风险、共同经营”等形式，推动农业产业化进程，提高土地利用效益和土地产出率。

（六）加强土地利用监测和监督

运用地理信息系统和卫星遥感等先进技术手段，以县级为单位建立监测点，对土地利用总体规划的实施情况，特别是对耕地的占用、保护、开发、整理、退耕等情况进行全面监测，及时发现问题，制定对策和措施。

严格依照《土地管理法》和其他法律法规，规范各类土地开发利用行为。强化土地利用执法监督，建立经常性的规划监督管理制度，强化土地执法监察职能，依法追究各类土地利用的违法行为。